올해 8월 말을 기점으로 우리나라는 65세 이상 노인인구가 전체 인구의 14%를 차지하는 고령사회에 진입했다. 정부는 지난 2006년부터 저출산∙고령사회기본법에 따라 고령사회 대책을 추진해 오고 있지만 2014년 기준 우리나라의 노인빈곤율은 49.6%로 OECD 평균(12.6%)의 4배, 노인자살률은 인구 10만명 당 55.5명으로 OECD 평균(18.8명)의 3배 수준을 기록하고 있다.
우리나라의 노인빈곤율이 세계 최고 수준인 이유는 고령화가 진행되면서 노인인구는 크게 증가했지만 노후소득을 보장하기 위해 도입된 각종 사회보장제도가 성숙기에 접어들기 못했고 공적연금 사각지대 규모 또한 크기 때문이다.
본지는 중장기적인 고령화 대책이 시급한 상황에서 국가의 사회안정망 정책을 △중고령자 근로기반 확대 △노후소득보장 △노인 건강관리 및 돌봄 △노인의 사회참여 및 여가 대책 등 4가지 유형으로 나누어 국가예산편성 및 재정 효율성 관점에서 분석 검토했다(자료: 국가예산정책처).
◆기초연금 도입 후 노인 빈곤율∙소득불평등 ↓
정부는 내년도 기초연금의 기준연금액을 25만원으로 인상하고 2021년까지 기초연금 급여액을 30만원으로 인상하겠다고 발표했다. 기초연금도 기존 국민연금 수급액에 따라 월 10~20만원씩 차등 지급하는 제도를 폐지하고 모든 대상자에게 동일하게 30만원을 지급하는 방안을 검토할 예정이다.
지난 2004년 당시 은퇴자를 소득계층에 따라 범주화해 6년 후인 2010년 소득계층 변화를 분석한 결과를 살펴보면 은퇴자의 소득계층이 대부분 하락한 것으로 나타났다.
은퇴 당시 빈곤층이었던 은퇴자의 80.2%는 여전히 빈곤층에 머물러 있었으며 중위나 상위 소득계층에 속했던 은퇴자도 각각 52.9%, 19.9%가 빈곤층으로 하향 이동했다. 상위 소득계층 은퇴자의 65.2% 또한 중위소득 계층으로 내려갔다.
은퇴 이후에는 은퇴 이전 수준의 생계유지가 가능한 근로소득을 보장받기 어렵기 때문에 노인 대다수가 공적이전소득이나 개인의 금융재산에 의존해 생활을 영위하고 있다. 결과적으로 은퇴 이후 소득계층은 자연스럽게 하락할 수 밖에 없다.
우리나라는 1988년에 도입된 국민연금이 아직 성숙단계에 이르지 못했고 국민연금 사각지대가 광범위해 은퇴 이후 소득계층의 하향 이동을 방지하기 위해서는 국가의 정책적 개입이 필요한 상황이다.
정부는 이를 위해 국민연금의 대상 범위를 확대하기 위한 사업을 추진하고 있으며 2014년부터는 기초연금을 지급해 노인의 빈곤문제를 해소하고 있다.
지난 2007년~2016년까지 우리나라 노인의 빈곤율과 지니계수는 기초연금이 도입된 2014년을 기점으로 완화되는 경향을 보이고 있다.
빈곤율은 빈곤의 규모를 측정하는 대표적인 지표로 노인 빈곤율은 2007년 43.6%에서 2013년 48.1%까지 증가했다. 그러나 기초연금이 도입된 2014년 노인 빈곤율은 전년대비 0.7%포인트 가 감소한 47.4%를 기록했고 2015년에는 44.8%까지 낮아졌다.
지니계수는 인구분포와 소득분포의 관계를 나타내는 수치로 소득이 어느 정도 균등하게 분배되어 있는가를 평가하는데 주로 활용된다. 0은 완전평등, 1은 완전불평등한 상태이며 수치가 클수록 불평등이 심화되었음을 의미한다.
2007년 기준 65세 이상 노인의 지니계수는 0.397에서 2012년 0.433으로 증가해 노인 인구 내부의 소득불평등이 심화되는 경향을 보였다. 그러나 기초연금이 도입된 2014년 이후 노인인구의 지니계수가 0.4를 하회하며 기초연금 도입 이전과 비교해 노인의 소득불평등이 개선되는 모습을 확인할 수 있다.
노후소득보장지원 사업의 전반적인 수급현황을 보면 국내 국민연금과 기초연금의 수급률 및 수급액 등 정책의 산출지표가 증가하고 노인의 빈곤수준을 파악할 수 있는 빈곤율과 지니계수도 2014년을 기점으로 점차 개선되고 있다.
국가예산정책처는 “기초연금이 도입된 이후 노인의 빈곤수준과 노인인구 집단 내부의 소득불평등도가 완화됐지만 이 같은 결과가 전적으로 기초노령연금에 비해 지원단가가 2배 인상된 기초연금의 효과라고 단정할 수는 없다”며 “노인 빈곤 문제가 개선되고 있는 현상은 노인에 편입되는 인구가 국민연금 가입 등 체계적으로 노후준비를 해 놓은 결과일 수 있다”고 분석했다.
◆기초연금액 일괄 인상 ‘무엇이 기준인가’
OECD 주요 회원국의 공적연금 보험료율과 소득대체율을 보면 우리나라의 보험료율과 소득대체율은 모두 낮은 편이다.
국내 연금수급 연령은 국민연금은 61세, 기초연금은 65세로 OECD 평균인 65.5세에 근사하지만 소득대체율은 39.3%로 OECD 평균보다 1.6%포인트 낮은 수준이다. 공적연금 보험료율도 9%로 일부 국가를 제외한 대부분의 국가와 비교해 낮은 수치를 보이고 있다.
공적연금으로 노후소득보장지원을 실행하기 위해서는 이론적으로 소득대체율을 높이고 연금수급연령은 낮추는 조치를 취할 수 있다. 하지만 지금과 같이 인구 고령화가 급속히 진행되는 상황에서 공적연금의 지속가능성을 확보하기 위해서는 반대로 소득대체율을 낮추고 연금수급연령을 높이는 조치가 필요하다.
우리나라를 비롯한 대부분의 국가에서는 공적연금의 지속가능성을 확보하는 방향으로 고령화정책을 추진하고 있으며 이러한 정책 변화에 따른 부족한 노후소득은 ‘기초연금’으로 보전하는 방식을 취하고 있다.
우리 정부 또한 내년도 기초연금의 기준연금액을 25만원으로 인상하고 제19대 대통령 선거 공약대로 2021년까지 기초연금의 급여액을 30만원으로 인상한다고 발표했다.
국가예산정책처는 정부가 기초연금액을 올리는 과정에서 노후소득보장체계가 효과적으로 기능하기 위해서는 세대 간 형평성과 지속가능성, 효율성 등을 모두 고려해 정책을 구성해야 한다고 강조했다.
기초연금의 전신인 기초노령연금과 기초연금 모두 국민연금 평균소득월액에 근거해 평균월급의 5~10% 선에서 기준연금액을 책정해왔다. 적정한 노후소득보장 수준을 국민연금 가입자의 평균소득액을 기준으로 정해왔다고 볼 수 있다.
정부는 기초연금의 급여수준을 월 30만원으로 인상하고 기초연금과 국민연금의 연계를 폐지해 소득하위 70%의 노인에게 모두 동일하게 월 30만원을 지급하겠다는 계획을 발표했는데, 이 같은 방안은 일시적으로 기초연금 급여액을 약 1.5배나 인상시키는 효과를 낼 수 있다.
국가예산정책처는 “중장기적인 관점에서 기초연금제도를 추진하는데 기초연금 급여액을 무엇을 기준으로 책정하는 것이 적정한가에 대한 분석이 선행돼야 한다”고 제안했다.
기초연금과 국민연금의 연계를 끊고 적정 수준의 기초연금 급여액을 책정하기 위해서는 노인이 인식하는 월평균 필요생활비, 노인 연령대별 빈곤율, 각종 노후소득보장제도의 빈곤완화효과 등을 면밀히 분석해 고려할 필요가 있다.
지난 2015년 기준 중고령자가 인식하는 월평균 필요생활비는 부부를 기준으로 최소 월생활비 약 174만원, 적정 수준은 약 237만원으로 조사됐다. 개인을 기준으로 할 경우 최소 약 104만원, 적정 수준은 약 145만원이었다.
특히 중고령자가 인식하는 월평균 필요생활비와 50세 이후 연령대별 빈곤율 추이를 분석해보면 연령이 많아질수록 월평균 필요생활비는 감소하는 반면 빈곤율은 증가하는 경향을 보였다.
50~80대 이상까지 연령대별 중고령자가 인식하는 월평균 필요생활비는 50대 개인의 경우 최소 필요생활비가 약 114만원이었지만, 80대 이상은 약 82만원 수준으로 32만원이나 적게 나타났다.
이는 동일한 수준의 현금급여를 지급해도 고령일수록 현금급여의 효용이 높아지고, 고령노인에 대한 적극적인 지원이 노인빈곤문제를 완화할 수 있는 효율적인 정책이 될 수 있음을 시사한다.
정부는 기초연금의 급여액을 인상하고 기초연금과 국민연금의 연계를 폐지하는 과정에서 우리나라 노인의 빈곤실태를 정확히 파악하고 기초연금 지급을 통해 어느 정도 수준의 빈곤완화 효과를 달성할 수 있는지 구체적인 목표를 수립할 필요가 있다.
◆연금 사각지대, 누루누리 제도 적극적 확대 필요
노후소득보장정책의 사각지대를 없애기 위해서는 정부의 사회보험 가입확대사업인 ‘두루누리 지원사업’ 제도도 제고할 필요가 있다.
‘두루누리 사회보험 지원사업’은 10명 미만 소규모 사업장을 대상으로 사회보험 가입시 발생하는 부담을 줄여주기 위해 고용보험과 국민연금 보험료 일부를 국가가 지원하는 사업이다.
2012년 7월 첫 시행 당시 월평균보수 125만원 미만 근로자를 고용한 사업주와 근로자에게 보험료 최대 50%까지 차등 지원했으며, 2016년 1월 기준 월평균보수 160만원 미만, 보험료 최대 60%까지 확대됐다.
두루누리 지원제도는 신규가입자 확대를 통한 국민연금의 사각지대 완화가 목표였지만 2014년 이후 신규가입자 비중이 계속 감소하고 있고 현재 신규가입자보다는 기존가입자 지원을 중심으로 제도가 운영되고 있다.
대표적으로 실업크레딧의 경우 고용보험의 구직급여 수급자격이 있는 자를 대상으로 실업크레딧이 적용된다. 그러나 임금근로자의 고용보험 가입률을 보면 취약계층인 임시일용직의 약 80%는 실업크레딧 혜택을 받을 수 없으며, 임금금로자 중에서도 안정적 지위를 유지하고 있는 상용근로자가 대부분의 혜택을 받고 있다.
사회보험의 사각지대 규모가 큰 우리나라에서는 고용보험과 연계해 실업크레딧을 적용할 경우 고용보험에 가입한 상용근로자에게 정책의 혜택이 편중되는 문제가 발생할 가능성이 높다. 따라서 정부는 두루누리 지원제도 등을 적극적으로 수행해 임시일용직 근로자도 실업크레딧의 적용을 받을 수 있도록 제도적 기반을 마련해야 할 것이다.
정부는 내년부터 두루누리 지원제도의 신규가입자 유입을 높이기 위해 사업수행방식을 신규가입자에 대해서는 보험료의 70%, 기존가입자에 대해서는 보험료의 20%를 지원하는 방식으로 변경할 예정이다.
국가예산정책처는 “두루누리 지원제도의 신규가입자 발굴 및 확대는 국민연금 사각지대를 완화하는 동시에 중장기적으로 기존가입자에 대한 보험료 지원 수준의 적정성을 제고하고 제도의 지속가능성을 강화할 수 있다”며 “두루누리 지원제도의 혜택을 계속 받게 되는 기존가입자의 경우 지원수준을 현행과 같이 일률적으로 적용할 것인지 근로자의 임금이나 보험료 수준에 따라 차등할 것인지 세부내용 검토 후 체계적인 재원조달계획을 마련해 안정적인 추진 방안을 모색해야 한다”고 제안했다.